O caráter nacional do Marco Regulatório do Fomento à Cultura

Cecilia Rabelo, Advogada, ex-presidente do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais (IBDCult), mestre em Direito Constitucional, especialista em direito público e em gestão de políticas culturais

A Cultura, como objeto de política pública, costuma ser colocada como última das prioridades. Pasta esvaziada, orçamento escasso, pouco interesse político. Ao que parece, a pouca atenção dada à efetivação dos direitos culturais também se reflete na pouca importância dada à sua legislação.

Tomo como exemplo a Lei nº 14.903, criada em 2024. Mesmo sendo a primeira lei regulamentadora do fomento direto à cultura no Brasil, a norma não parece ter surtido os efeitos esperados, tanto pelas pessoas que a elaboraram quanto pelo setor artístico e cultural, que anseia por sua aplicação efetiva.

O grau de importância, inovação, abrangência e impacto do Marco Regulatório do Fomento à Cultura, como foi batizada a norma, ainda não parece ter sido mensurado. A lei é uma das primeiras, no âmbito da cultura, que tem caráter nacional, ou seja, que cria regras tanto para a União quanto para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, abrindo uma possibilidade inédita de uniformização de procedimentos na gestão pública de cultura.

Nessa temática específica (do fomento à cultura), o ineditismo é ainda maior. A 14903/2024 é a primeira lei de fomento à cultura de caráter nacional, como o próprio artigo 1º da norma afirma expressamente. Ainda que o Regime Jurídico Próprio, conjunto de regras específicas para o fomento público ao setor artístico e cultural, seja de aplicação optativa por Estados, Distrito Federal e Municípios, há regras na Lei nº 14903 que independem do “aceite” dos entes federados.

Ora, isso se dá devido à própria natureza da lei, de caráter nacional. Segundo o artigo 1º da norma, a Lei nº 14903 é a norma geral sobre fomento à cultura do país, visto que é um exercício da competência legislativa concorrente atribuída aos entes federados pelo artigo 24 da Constituição Federal. Nesse tipo de distribuição de competências, a CF determina que cabe à União criar a norma geral, aos Estados as normas suplementares e aos Municípios as leis locais.

Nessa perspectiva, a norma geral da União define as diretrizes, a matriz a partir da qual Estados, DF e Municípios devem legislar suas situações específicas locais, visando sempre o aperfeiçoamento da finalidade maior da norma, sem, por óbvio, contrariá-la. Não se trata de hierarquia entre os entes, posicionamento vetado pela própria CF. Todos os entes são autônomos entre si, é o que dispõe o art. 18 da Constituição. O que há, de fato, é a atribuição de tarefas distintas para cada um deles, com o objetivo de otimizar e sistematizar a atuação estatal.

Até 2024, inexistia lei geral sobre fomento à cultura no Brasil. Na prática, cada ente federado realizava o fomento às ações e agentes culturais da forma como entendia adequado. Uns criaram leis próprias, com regras próprias, outros aplicaram a lei de licitações, com ou sem adaptações, para conseguir repassar o recurso público para a diversidade das manifestações culturais brasileiras. 

É claro que isso não poderia dar certo. A falta de padronização, a ausência de norma específica para a cultura e a tentativa (malfadada) de encaixar regras de outras áreas para o fomento à cultura causaram (e ainda causam) danos estruturais ao setor artístico e cultural. São milhares de artistas, grupos, coletivos, associações com anos de experiência e carreira, prejudicados por uma omissão estatal que perdurou até 2024.

Com o advento da lei 14903, foram estabelecidas diretrizes gerais para a atuação estatal, tanto na União quanto nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, quando estes realizarem o fomento à cultura. São regras gerais previstas na norma, por exemplo: a vedação à aplicação da lei de licitações ao fomento cultural; a permissão de apoio a qualquer tipo de agente cultural, com ou sem formalização jurídica, inclusive com finalidade lucrativa (ainda um tabu no campo artístico-cultural, mas cada vez mais desestigmatizado pelo desenvolvimento da economia criativa); a permissão de cobrança de ingressos por projetos apoiados com recursos públicos; a definição de que todo regime jurídico aplicado ao fomento cultural deve efetivar os princípios constitucionais da eficiência e razoável duração do processo, bem como deve ter por finalidade  a implementação das metas dos Planos de Cultura.

Segundo regra constitucional, com a superveniência da norma geral criada pela União, ficam suspensas todas as leis Estaduais (e, por analogia, as Municipais e Distritais) que com ela sejam divergentes. Deu para perceber a importância disso? Simplesmente todas as leis de fomento à cultura no país vão precisar ser interpretadas a partir das diretrizes gerais estabelecidas pela Lei nº 14903/2024. Caso as contrariem, estarão automaticamente suspensas. 

É certo que é preciso respeitar a autonomia dos entes federados para estabelecer sua própria política pública de fomento à cultura. Não obstante, negar a natureza de norma geral nacional à Lei nº 14903/2024 é, em primeiro lugar, contrariar a letra expressa da lei (que traz como fundamento, em seu primeiro artigo, exatamente o disposto no art. 24, XI, da CF, que diz ser a cultura tema de atribuição concorrente entre os entes federados).

Em segundo lugar, é ignorar a intenção da norma que, durante todo o seu texto, visa resolver problemas históricos do setor, que sofre com a falta de padronização e ausência de regras específicas para o fomento público ao setor artístico e cultural. A motivação do projeto de lei é clara ao dizer que um de seus objetivos é “superar tais entraves e delimitar um marco normativo de escopo nacional, que indica o conjunto de regramentos aplicáveis ao fomento cultural, conforme as competências dos entes federativos.”

Qual o sentido de a União ser obrigada a aplicar a lei 14903, os Estados, DF e Municípios terem que aplicá-la quando executam políticas públicas com recursos federais (como a PNAB, por exemplo), e, ao realizar o fomento com recursos próprios, se valerem de leis próprias que, muitas vezes, contrariam expressamente o regime da 14903? 

A compreensão do caráter de norma geral nacional do Marco Regulatório do Fomento é condição essencial para garantir que o objetivo central da norma seja, de fato, realizado: transformar a política pública de fomento à cultura no país, podendo, assim, buscar alguma efetivação para os direitos culturais.