Plano Nacional de Cultura e a cultura de dados

Mário Pragmácio é advogado, professor de Legislação de Incentivo à Cultura do Departamento de Arte da Universidade Federal Fluminense

Cecilia Rabelo é advogada, ex-presidente do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais (IBDCult), mestre em Direito Constitucional, especialista em Direito Público e em Gestão de Políticas Culturais

O novo Plano Nacional de Cultura (PNC) deu um passo importante no Congresso Nacional. No último dia 1º de setembro, o projeto de lei foi aprovado pela Câmara dos Deputados e seguiu para análise do Senado. Como acontece em qualquer processo legislativo, o texto que saiu da Câmara não é exatamente aquele que entrou.

Conceitos foram negociados, expressões foram retiradas e algumas escolhas políticas foram reformuladas. É da natureza do processo democrático: um projeto de lei raramente termina sua tramitação da mesma forma como começou. Mais importante, agora, é olhar para o que acontecerá depois da aprovação no Senado, se houver.

O Plano Nacional de Cultura é um dos nove componentes que estruturam o Sistema Nacional de Cultura, conforme disposto no artigo 216-A da Constituição Federal. Se a Conferência Nacional de Cultura é o espaço destinado à formulação de demandas, diagnósticos e proposições — uma espécie de deliberação coletiva sobre o que queremos para a cultura —, o Plano é o esforço de materialização em propostas exequíveis: transforma esse processo em diretrizes, objetivos e metas para orientar as políticas culturais durante uma década. É o que Guilherme Varella, jurista da UFBA, defende: "Conferência é tese, plano é síntese".

Mas uma pergunta aparentemente simples permanece: como saberemos se essas metas estão sendo cumpridas? Essa talvez seja uma das questões mais importantes para o novo PNC, que está por vir. Não basta formular uma boa meta. É preciso que ela seja mensurável, que exista uma linha de base, que saibamos onde estão os dados necessários para acompanhá-la e, sobretudo, que esses dados sejam produzidos de maneira contínua, confiável e comparável.

Na avaliação do plano anterior, um dos problemas identificados foi justamente a existência de metas de difícil mensuração. Soma-se a isso uma questão mais profunda: ainda não consolidamos, no Brasil, uma cultura de planejamento de longo prazo para as políticas culturais, conforme defende Varella. Elaboramos planos, mas nem sempre estruturamos simultaneamente os instrumentos necessários para acompanhá-los. Pensamos no que queremos, mas não necessariamente em como alcançar o que queremos (e, especialmente, quais recursos e estruturas serão necessários para tanto).

É aí que dados e indicadores deixam de ser um assunto meramente técnico e passam a ocupar o centro da política cultural. O próprio Sistema Nacional de Cultura oferece a arquitetura institucional para isso. Entre seus nove componentes está o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC), concebido justamente para coletar, sistematizar e interpretar dados, produzir indicadores e subsidiar a avaliação das políticas públicas. O desafio é fazer com que o Plano e o SNIIC funcionem efetivamente juntos, com as informações subsidiando a execução do planejamento criado. A bússola para percorrer o mapa criado a tantas mãos.

No campo do patrimônio cultural, esse problema é especialmente visível. Há um volume considerável de informações produzidas pelos órgãos federais, especialmente o IPHAN e o IBRAM, mas a situação se torna muito mais desigual quando chegamos aos estados e, principalmente, aos municípios. Bases existem, porém frequentemente não conversam entre si. O Rio de Janeiro oferece um exemplo interessante. O município dispõe de bases de dados sobre seus bens protegidos. Mas imagine o que poderíamos descobrir se cruzássemos sistematicamente essas informações com os dados da Fazenda municipal. Uma pergunta bastante concreta surgiria: quantos imóveis tombados que poderiam usufruir da isenção de IPTU, concedida pela legislação carioca, efetivamente utilizam esse benefício?

A pergunta é relevante porque ajuda a ampliar nossa própria compreensão sobre financiamento à cultura. Quando se fala em incentivo fiscal, o debate público costuma imediatamente se voltar para a Lei Rouanet ou modelos similares. Mas a renúncia fiscal destinada à preservação do patrimônio também constitui instrumento de política cultural. A isenção de IPTU concedida ao proprietário de imóvel protegido é um bom exemplo: utiliza-se um tributo municipal para criar um incentivo econômico à conservação de um bem cultural ou, em outras palavras, para mitigar o ônus que o proprietário tem em conservar a coisa tombada.

E há uma dimensão prática nessa discussão. O IPTU permanece fora da substituição dos tributos sobre consumo promovida pela reforma tributária. Portanto, políticas municipais que têm como base o IPTU continuam sendo instrumentos estratégicos de preservação do patrimônio, para além dos iminentes prejuízos que o setor amargará pela perda dos benefícios fiscais à cultura em estados e municípios promovida pela reforma tributária (tema para outro artigo).

O cruzamento de bases permitiria sair da existência formal do benefício para avaliar sua efetividade. Quantos imóveis protegidos existem? Quantos atendem aos requisitos da legislação? Quantos proprietários requereram a isenção? Onde estão esses imóveis? Há concentração territorial do benefício? E, principalmente, a renúncia fiscal está efetivamente contribuindo para a conservação dos bens? É essa passagem do “temos uma política” para o “sabemos o que essa política está produzindo” que uma cultura de dados pode proporcionar.

Nos dias 9 e 10 de setembro, em Brasília, o Ministério da Cultura e a Universidade de Brasília reuniram quase 100 pesquisadores e representantes de mais de 30 organizações no “Datathon: Jornada de Dados do Plano Nacional de Cultura”. Participaram instituições públicas e privadas, observatórios, pesquisadores e organizações da sociedade civil, tais como o Instituto Brasileiro de Direitos Culturais, além de representantes do IBGE, Ipea, Inep e de diferentes áreas governamentais. O objetivo foi justamente discutir quais informações existem, quais ainda precisam ser produzidas e quais indicadores poderão acompanhar o novo PNC.

Uma das questões que emergem desse processo ultrapassa a construção de indicadores. Se ainda temos uma frágil cultura de planos, será necessário construir também uma coalizão em torno da execução do Plano Nacional de Cultura. Um plano decenal não pode pertencer apenas ao Ministério da Cultura ou ao governo que estiver circunstancialmente no poder. Para sobreviver ao calendário eleitoral, o PNC precisa ser apropriado nacionalmente, como planejamento da política pública de cultura pela União, pelos Estados e pelos Municípios, além da própria sociedade civil por meio das universidades, observatórios, instituições culturais, trabalhadores da cultura, organizações da sociedade civil e setor privado.

É necessário, portanto, algo próximo a um pacto multissetorial pelo Plano Nacional de Cultura: uma rede capaz não apenas de defender sua existência, mas também de acompanhar suas metas, produzir informações, identificar lacunas e cobrar resultados. Tudo isso com o objetivo de garantir o pleno exercício dos direitos culturais. Afinal, uma política pública que não produz dados sobre si mesma corre o risco de não saber se está funcionando e, consequentemente, não ter respaldo suficiente para obter orçamento para sua própria execução. E um plano cujas metas não podem ser acompanhadas corre o risco de se transformar, ao fim de dez anos, em pouco mais do que uma declaração de boas intenções.

Aprovar o Plano Nacional de Cultura é o primeiro passo, pois, vale lembrar, ainda falta o Senado. Estabelecer as metas, o segundo. Interligar o PNC ao Sistema Nacional de Indicadores é a chave para uma execução que, de fato, realize as intenções tão debatidas e almejadas nas Conferências de Cultura. E, claro, para além do setor cultural, o PNC precisa ser um Plano do Brasil, das pessoas, para a efetivação dos direitos culturais para além do setor artístico e cultural, pois é aí que reside o caráter “fundamental” desses direitos.